我们为了揭示这些差别的一般原因，就必须区分君主与政府，正如我在前面已经区别了国家与主权者一样．行政官的共同体可以由数目或多或少的成员组成．我们已经说到，人民的数目愈多，则主权者对臣民的比率也就愈大；根据明确的类比，我们可以说政府对行政官的比率也是如此．然而，政府的全部力量既然始终就是国家的力量，所以也就丝毫不会发生变化．由此可见，政府愈是把这种力量消耗在自己成员的身上，则它剩下来所能运用在全体人民身上的力量也就愈小．因此，行政官的人数愈多，政府也就愈弱．因为这是条带有根本性的准则，所以就让我们来好好地阐述一下．在行政官个人的身上，我们可以区分三种本质不同的意志：首先是个人固有的意志，它只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志，只有它牵涉到君主的利益，我们可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言却是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被作为是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意．在一个完美的立法下，个别的或个人的意志应该是没有地位的，政府本身的团体意志应该是非常次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是一切意志的唯一规范．相反地，按照自然的秩序，则这些不同的意志越集中，就变得越活跃．于是，公意便总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切当中的第一位．因此，政府中的每个成员都首先是他本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差正好相反的．这一点成立之后，假定整个政府只操纵在一个人的手里，在这里个别意志与团体意志是完全结合在一起的，因此团体意志就具有它所能具有的最高的强度．但是，既然力量的运用要取决于意志的程度，而政府的绝对力量又是一点均不会变化的，由此可见，最活跃的政府也即是一个唯一的人的政府．反之，假定我们把政府与立法权威合二为一，假定我们使主权者成为君主，使全体公民都成为行政官；这样，团体的意志就和公意混同而不会比公意具有更大的活跃性，同时个别意志则仍然保留其一切的力量．这时，永远具有同一个绝对力量的政府，就将处于它的相对力量、或者说活跃性的最低程度．这些比率是无可辩驳的，并且从其他方面来考虑也可以证明这一点．例如，我们可以看到，每个处于其共同体之内的行政官都要比每一个处于其共同体之中的公民更为活跃，因此，个别意志在政府的行动中就要比在主权者的行动中拥有更大得多的影响；因为每一个行政官几乎总是承担着某些政府职能的，反之，对每个公民说来，却并不具有主权的任何职能．另外，国家愈扩大，则它的实际力量也就愈增大，虽然实际力量的增大并不是和领域大小成正比；但是，如果国家仍然是同一个国家，行政官的数目即使可以任意增加，政府却并不会因此而获得更大的实际力量，因为实际力量就是国家的力量，这两者的尺度永远是相当的．这样，政府的相对力量或活跃程度就会减小，而它的绝对力量或实际力量却并不能增大．还可以肯定：负责的人越多，则处理事务就越慢；由于过分审慎，人们对于时机就会重视不够，就会坐失良机；并且由于反复考虑，人们往往会失去考虑的结果．我刚才论证了，随着行政官的增多，政府也就会松懈下来；并且我在前面也已经论证过，人民的数目愈多则制裁的力量也就应该愈增大．可见，行政官对政府的比率是和臣民对主权者的比率成反比的；也就是说，国家愈扩大则政府就应该愈紧缩，从而使首领的数目随着人民的增多而按比例地减少．还有，我这里讨论的只是政府的相对力量，而并非它的正当性．因为，反过来说，行政官的数目越多，则团体的意志也越接近于公意；但是在一个唯一的行政官之下，则这一团体意志便正如我所说过的，只不过是一个个别的意志罢了．这样，人们失之于一方面的，就能略得之于另一方面，而立法者的艺术就正是要善于确定的一点：使永远互为反比例的政府的力量与政府的意志，从而结合成为一种最有利于国家的比率．“)