然则，应该用何种观念来理解创制一个政府的这一行为呢？
首先要指出，这种行为乃是一种复合的行为，或者说，是由其他两种行为所构成的，也就是法律的确立与法律的执行．
由于前一种行为，主权者便规定，要有一个政府共同体按照这样或那样的形式建立起来；很明显，这种行为即是一项法律．由于后一种行为，人民便任命首领来负责管理已经确立的政府．可是这一任命只是一种个别行为，因此它并不是另一项法律，而只是前一项法律的后果，是政府的一种职能．困难就在于理解，在政府出现之前，人们为什么能够有一种政府的行为；而人民既然只能是主权者或是臣民，在某种情况下，又为什么能够成为君主或者行政官．也正是在这里才能够发现政治体的最可惊异的性质之一，它就因为这一性质而调和了外在互相矛盾的活动．因为这一点是由于主权猝然间转化为民主制而告完成的；从而，并没有任何显而易见的变化，而仅只是由于全体对全体的另一种新关系，公民就变成了行政官，于是也就由普遍的行为过渡到个别的行为，从法律过渡到执行．这种关系上的转变绝对不是一种思辩上的玄虚，而是有实践上的例证的；在英国国会里，每天都发生着这种事情．英国国会的下院，在某种情况下，为了能更好地讨论事务，就转变为全院委员会；前一瞬间它还是主权的庙堂，这时却变成了单纯的委员会机构．因此，它随后便须向作为下院的它自身，提出有关它在全院委员会上所做出的规划的报告；而且在另一种名义之下，再来讨论它自己在前一种名义下所已经决定了的东西．这就是民主政府所固有的便利，它在事实上仅只是由于公意的一次简单的行为就可以确立．从此，这个临时的政府或者是继续当权，——假如这就是它所采取的形式的话，——或者是以主权者的名义而确立一个由法律所规定的政府；这样一来，一切就都是按规矩来的．此外，就不可能还有任何合法的方式可以创制政府，而又不致放弃我们以上所奠定的原则．“)